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董亞秋 王瀾 | 從美智庫報告看美對華技術“脫鉤”兩大戰略轉向和六大關鍵領域
發布日期:2022-12-02 作者:董亞秋 王瀾 信息來源:中谘智庫 訪問次數: 字號:[ ]

隨著拜登政府啟動“印太經濟框架”企圖構建排除中國的產業鏈供應鏈體係,中美技術“脫鉤”又再度成為美智庫研究的熱點。在跟蹤分析近期美主流智庫主要觀點的基礎上,我們研判後認為,美戰略界在全麵謹慎評估的基礎上正尋求重塑“脫鉤”政策框架。由此帶來美對華技術“脫鉤”的兩大戰略轉向,即戰略思想由“限製主義”轉向“漸進主義”,戰略路線由“對外遏製為主,自身建設為輔”轉向“自身建設為主、對外遏製為輔”。綜合美多家主流智庫的技術評估報告也可預判美對華技術“脫鉤”的重點領域風險有所分化,正由全麵脫鉤轉向以5G、半導體、人工智能為代表的等高風險領域,以量子技術、數字治理為代表的中風險領域,而消費設備、商品級芯片或將轉為低風險領域。對此,我們提出應堅持底線思維,科學評估,分類施策,高效精準應對“脫鉤”的同時,實施更高水平開放合作,提升全球數字治理話語權,避免技術“脫鉤”產生“旋渦效應”,最大限度降低美技術“脫鉤”對我國和平發展產生的負麵影響。

美智庫揭示美對華技術“脫鉤”兩大戰略轉向

(一)戰略思想由“限製主義”轉向“漸進主義”。2022年4月,卡內基國際和平基金會發布《美中技術脫鉤:戰略和政策框架》的報告,報告指出美中在技術上長期處於密不可分的狀態,構成了一個龐大的技術網絡,盲目對華技術“脫鉤”造成混亂和低效問題。報告總結認為,美鷹派、商業利益集團、智庫及地方官員等從各自角度出發,就對華“脫鉤”問題形成“限製主義”“合作主義”“謹慎漸進主義”(中間派)三個陣營。報告認為,當前仍處於美中關係全新階段的初期,而且正處於人工智能和其他新興技術帶來的深遠全球變革的風口浪尖。這些即將到來的變化是重大且目前難以評估的。因此,報告提出美應該采取“謹慎漸進主義”(中間派)戰略,將有助於美政府保持對“脫鉤”進程的控製,保持其速度和範圍與美需求一致。

(二)戰略路線由“對外遏製為主,自身建設為輔”轉向“自身建設為主、對外遏製為輔”。報告總結美國一直以來以進出口管製、出入境投資限製、市場禁入、簽證禁令、金融製裁等限製措施為主,投資、創新、激勵等發展措施為輔的“脫鉤”政策往往過於簡單和模糊,弊大於利,造成破壞開放科技生態、疏遠盟友、人才外流、損害經濟等自我“脫鉤”的寒蟬效應。基於以上判斷,報告提出加強遏製和自身建設的“雙輪”戰略路線,建議美政府應主要采取“進攻性”措施為主、“防禦性”措施為輔的技術“脫鉤”戰術,即以增加研發教育投入、基礎設施投資、推動美國競爭法案執行等加強自身建設的“進攻性”措施為主,以在5G、人工智能及物聯網、無人機群硬件、可兩用國防工業基礎、網絡安全、大容量電力設施等等具有高經濟價值、高壟斷性、短機會窗口期的產業加強“防禦性”為輔的政策措施。

六大關鍵技術領域“脫鉤”形勢及風險研判

(一)5G技術“脫鉤”將層層加碼。蘭德公司於2022年4月發布《保護5G:中美安全競爭的出路》報告,分析認為美雖在5G芯片設計方麵處於領先地位,但嚴重依賴外國供應商提供5G基礎設施和5G手機中的關鍵微芯片,缺乏網絡基礎設施生產能力使美在5G領域處於弱勢。基於這一判斷,報告提出美在5G領域對華競爭必須確保美5G芯片供應鏈完整,幫助愛立信、諾基亞、三星等公司保持其5G基礎設施的安全性及體係;技術管製方麵,提出加大對華為、中興的財務監管,限製華為獲得先進的5G芯片,持續性將華為保留在美對華製裁的實體清單中,給華為重返5G市場立規矩,如製定一套準入標準等,並嚴格審查中國5G專利布局,尤其是西方國家對華的技術轉讓;芯片製造方麵,提出建立美微芯片製造和研發計劃,在美建立最先進的微芯片代工廠等,以牢牢控製住芯片設計、操作係統、移動終端等關鍵領域。

(二)半導體技術全麵“脫鉤”尚難實現。近期,美眾議院通過《2022年美國競爭法案》提出撥款520億美元和補貼扶持美國內半導體產業,與日韓和台灣組建“chip4”半導體聯盟,旨在打造排除中國的半導體全球產業鏈。美對華半導體技術“脫鉤”態勢已加速形成。據海關總署數據統計,2022年2至3月,中國自美國進口芯片金額同比由180億元下降至125億美元,增速由166%下降至-30%。但美國戰略與國際問題研究中心(CSIS)發表題為《美中半導體“脫鉤”的代價》的文章,則警示美政府基於中美在全球半導體價值鏈上的深度融合和互補地位,中美半導體“脫鉤”將帶來成本激增和創新損失,全麵“脫鉤”極不現實。文章引用波士頓谘詢公司的估算稱,如果華盛頓謀求技術“硬脫鉤”,並徹底禁止國內半導體公司向中國客戶出售產品,那麽美國公司將失去18%的全球市場份額和37%的收入——導致1.5萬至4萬個國內高技術工作崗位流失;如果華盛頓不擴大現有的“實體清單”出口限製,美國隻會失去約8%的全球市場份額和16%的收入。由此建議,中美在製定政策時均應該注意經濟代價,平衡好國家安全和經濟現實兩方麵。

(三)軍事應用成為人工智能技術競爭核心領域。美國大西洋理事會日前發表的一份報告宣稱,通過對中國343份與人工智能相關的軍事合同評估得出,中國軍方每年用於人工智能係統開發的花費超過16億美元。該報告建議,為了確保在美中軍事技術競爭中勝出,美國軍方應該把人工智能技術作為優先事項,加大對人工智能研發的資金投入,並加強國防部和產業界之間的協調。美國蘭德公司的一份報告則探討了在人工智能領域的“軍民融合”問題,提出“在人工智能領域,美國軍方應充分利用民間技術工程師”的建議。諸如建立五角大樓與矽穀企業之間的合作機製以及五角大樓技術專家與矽穀工程師之間的信任等,讓矽穀的人工智能專家為五角大樓服務。

(四)量子技術“脫鉤”進展較緩但仍需密切關注。蘭德公司近期發布的《中美量子科技產業評估報告》《量子科技的商業與軍事應用及發展時間線》客觀評估了中美在量子技術領域競爭態勢,認為量子技術是新興領域,無論投資規模、研究質量,還是核心技術都尚未形成國際競爭,不同國家僅在某些子領域鶴立雞群,如美國是量子計算的領跑者,中國是量子通信的全球領先者,英美在量子遙感領域優勢顯著,但整體上量子技術尚無主導者。報告指出,當前量子技術供應鏈仍不明確,僅少量組件供應商集中在歐洲,尚無供應鏈依賴於戰略競爭國家的情況,且不同技術路線的供應鏈大相徑庭。此外,鑒於量子科技發展迅速且潛力巨大,報告研判認為,當前階段對量子計算和量子通信實施出口管製會影響科研進展,且尚無軍事應用,因此,提出目前不要對量子計算機或量子通信係統進行出口管製,但要監控關鍵組件和材料以及人員和產品的國際流動情況,周期性對量子工業基礎進行重新評估。

(五)全球數字治理已經演變成“脫鉤”新前沿。美國戰略與國際問題研究中心認為,全球數據競爭時代已經來臨,美國及其盟友不僅要關注5G等單項技術,還要了解中國的總體技術戰略以及它們對全球治理與秩序的影響。該中心指出,中國不久前啟動的“數字北部灣”計劃具有全球意義。新美國安全中心2021年11月發布《數字秩序的未來》報告,指出美應發揮領導作用,建立“數字房屋”,即一個全麵的數字框架,在全球塑造和推進自由數字秩序。報告提出製定國家數據保護和隱私法、與盟友擴大在印太地區的數字倡議合作、與標準製定的國際機構合作、對非自由政府國家實施製裁和出口管製等舉措,以對抗中國數字治理領域日益上升的影響力。而早在2021年5月,新美國安全中心就發布《推動印太自由數字秩序》報告,稱中國在印太地區迅速發展的5G、海底光纜等技術基礎設施,可能會使美及其盟友在塑造該區域未來數字秩序的競爭中處於不利地位。如今報告中所提出的包括落實“四方安全對話”(Quad)的新興和關鍵技術工作組的運作和實施反映自由價值觀的數字治理模等政策建議均已落地實施。

(六)消費設備和商品級芯片“脫鉤”或將緩解。卡內基國際和平基金會《美中技術脫鉤:戰略和政策框架》報告提出智能手機、筆記本電腦和台式電腦、物聯網設備、消費級無人機、家庭網絡硬件、遊戲係統和大多數移動應用程序應該相對不受經濟限製。這些行業通常已經商品化,或者在不久的將來可能會商品化。它們的特點是技術、定價和市場份額隨著時間的推移逐漸發生變化,而不是防禦的護城河或關閉一個國家獲得持久主導地位的機會窗口。例如,拜登政府不應該把從華為分離出來的智能手機製造商榮耀(Honor)列入實體名單。報告還提出在半導體領域,美應隻限製中國進口最先進的半導體技術,同時允許中國銷售商品級芯片,以幫助維持美市場份額,並為研發提供資金。

應對思路及舉措

(一)堅持底線思維,強化科技賦能發展和保障安全的能力。堅持“發展是最大的安全”理念,重視科技在保障軍事安全、糧食安全、能源安全、生物安全、網絡安全等國家安全中的作用。一方麵,加快關鍵核心技術攻關,突破“卡脖子”技術,加速構建多元化的產業鏈供應鏈,對美在關鍵技術領域實現替代,以保障在極端封鎖情況下能夠實現自主可控;另一方麵,發展優勢技術和產業,鍛造“殺手鐧”技術,提升我國在全球化的供應鏈和產業鏈上的地位,尤其要在優勢產業上做到“缺我不可”。

(二)科學評估,分類施策,高效精準應對“脫鉤”。近期,美司法部、國土安全部、商務部、能源部等已就對華“脫鉤”重點產業和技術領域開展對比和評估。對此,可效仿其做法,統籌組織商務部、科技部、工信部等多部門開展對中美關鍵領域技術“脫鉤”風險程度的評估工作,應高度關注5G、半導體、人工智能等技術“脫鉤”風險高領域的創新鏈和產業鏈安全,做好壓力測試和相應預案及產品儲備;對量子技術和數字治理等技術“脫鉤”風險較高的領域,應積極參與全球科技合作與治理,擴大技術合作“朋友圈”,搶占技術製高點;對於消費設備、商品級芯片等技術“脫鉤”風險較低的領域,可以此作為與美協調溝通的突破口,擴大相關產品進出口貿易,促進中美貿易重回良性循環。

(三)實施更高水平開放合作,避免技術“脫鉤”產生“旋渦效應”。隨著美對華技術“脫鉤”趨於謹慎漸進的“中間派”,我國應積極謀劃,主動作為,跳出“脫鉤”的固化話語體係,以“重搭戲台”的思維設定符合中美兩國利益的合作話語。一方麵,推動中美雙方在敏感度較低的領域深化合作,在改善知識產權製度、開放市場方麵做出積極回應;另一方麵,在太空、網絡空間和人工智能等新興技術領域探索建立行為規範和透明度措施,以更高水平的開放合作應對封鎖挑戰,防止新的衝突前沿,規避局部技術“脫鉤”引發更廣泛和深層次的民意對抗、國家敵對等“旋渦效應”發生,加強大國間戰略穩定。

(四)提升全球數字治理話語權,防範與美西方“數字脫鉤”風險。一是抓緊完善數字治理頂層框架和基礎性製度體係。重點圍繞數據跨境流動、市場準入、反壟斷等重大問題,建立健全數字治理基礎性製度體係,探索形成符合我國國情並引領未來的數字治理體係與政策框架。二是積極參與雙多邊數字治理規則談判與國際合作。以申請加入 CPTPP 及 RCEP 正式生效為契機,以G20等國際機製為平台,以提升《全球數據安全倡議》國際影響力為抓手,建立我國主導的更具操作性的區域數據跨境流動合作框架,與歐盟等重要經濟體商討構建雙邊數據自由流動的特殊安排機製。三是加快“數字絲綢之路”國際規則標準融合對接,積極推動參與“一帶一路”沿線國家和地區智能電網、智能交通、智能港口等數字基礎設施建設。

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