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郭建斌 張同升等 | 我國生態文明建設的理論創新與實踐行動
發布日期:2022-12-02 作者:郭建斌 張同升等 信息來源:威尼斯欢乐娱人城官网谘詢有限公司 訪問次數: 字號:[ ]

我國生態文明建設的理論創新與實踐行動

中谘公司區域發展與規劃業務部

郭建斌 張同升 等

我國高度重視生態文明建設。黨的二十大報告專設“推動綠色發展,促進人與自然和諧共生”篇章,專題部署生態文明建設工作。報告指出:大自然是人類賴以生存發展的基本條件。尊重自然、順應自然、保護自然,是全麵建設社會主義現代化國家的內在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。要積極穩妥推進碳達峰碳中和,加快發展方式綠色轉型,深入開展環境汙染防治,實施生態係統保護修複重大工程,協同推進降碳、減汙、擴綠、增長,推動美麗中國建設。黨的二十大會議結束後,中谘公司召開傳達學習貫徹黨的二十大精神動員部署會,區域發展與規劃業務部在郭建斌主任帶領下,全麵認真學習黨的二十大報告,結合部門業務工作,梳理了我國生態文明建設的理論創新、製度創新和實踐創新過程,針對綠色發展麵臨的問題挑戰,提出了新時代生態文明、美麗中國建設的發展建議。

一、曆史演進:從發展理念到國家戰略

文明是人類改造世界的物質成果和精神成果的總和,是人類社會進步的象征。生態文明是繼原始文明、農業文明和工業文明之後人類發展的重大成果,是協調人與自然關係的新形態。

新中國成立以來,曆代黨中央領導集體立足於我國正處於並將長期處於社會主義初級階段的基本國情,著眼於處理不同曆史階段社會經濟發展與資源環境保護的關係,在“實踐-認識-再實踐-再認識”辯證唯物主義知行合一觀指導下,從簡單樸素的“保護環境,造福人民”到“兩個文明”,從“可持續發展”到“科學發展觀”再到“五位一體”總體布局,不斷深化對人與自然基本規律的認識,闖出了一條人與自然和諧共生的中國特色社會主義生態文明發展道路。

(一)早期探索(1949-1978年):綠化祖國,江河治理

新中國成立之初,森林覆蓋率隻有8.6%。為了改善新中國的生態環境,1950年 5月,政務院審議通過《關於全國林業工作的指示》,提出“我們當前林業工作的方針,應以普遍護林為主,嚴格禁止一切破壞森林的行為”。1955年,毛澤東同誌向全國人民發出了“綠化祖國”的號召。1956年1月,中共中央政治局提出《1956年到1967年全國農業發展綱要(草案)》:“從1956年開始,在12年內,在自然條件許可和人力可能經營的範圍內,綠化荒地荒山。在一切宅旁、村旁、路旁、水旁,隻要是可能的,都要有計劃地種起樹來。”1958年1月,毛澤東同誌在《工作方法六十條(草案)》中提出“林業要計算覆蓋麵積,算出各省、各專區、各縣的覆蓋麵積比例,作出森林覆蓋麵積規劃。”1958年8月,毛澤東同誌進一步指出:“要使我們祖國的河山全都綠起來,要達到園林化,到處都很美麗,自然麵貌要改變過來。”1963年 5月,國務院發布《森林保護條例》,明確“禁止毀林開荒”,“在大麵積國有林區建立護林防火機構,配備森林警察。”“國家劃定的自然保護區的森林,禁止進行任何性質的采伐”,並於1956年建立了中國第一個自然保護區——鼎湖山自然保護區。截至1966年,全國已經成長起來的新造幼林達2億多畝,建立社隊林場、專業隊伍 10多萬個,從業人員超過 100萬人;建立國營林場 3500多個,擁有職工 22萬多人,全國造林能力達到每年約4000萬畝。

針對淮河、黃河、海河等特大洪澇災害,毛澤東同誌提出“一定要把淮河修好”(1951年5月)、“要把黃河的事情辦好”(1952年10月)、“一定要根治海河”(1963年11月),開啟新中國初期治理淮河、黃河、海河工程、長江堤防堵口複堤、荊江分洪工程、官廳水庫工程等水利工程建設,初步建立了重大河流整治的防洪減災體係。

中華人民共和國成立後的工業建設方針是優先發展重工業,受1952年英國倫敦煙霧事件、1956年日本水俁病事件等環境公害影響,1969年我國在編製國民經濟與社會發展計劃時,開始研究工業發展中的公害問題。1972年6月,我國派團參加了在瑞典斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議,會議通過了《人類環境宣言》,開創了人類環境保護事業的新紀元。1973年8月,國務院召開了第一次全國環境保護工作會議,審議通過了《關於保護和改善環境的若幹決定》,將環境保護工作納入各級政府的職能範圍,確定了我國第一個關於環境保護的“全麵規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的“32字方針”,成為我國環境保護事業的裏程碑。

(二)邊發展邊治理(1978-2011年):兩型社會,科學發展

1978年黨的十一屆三中全會以後,以鄧小平同誌為主要代表的中國共產黨人,解放思想、實事求是,確立了“以經濟建設為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放”的基本路線,開啟了我國經濟社會發展突飛猛進的新進程。

1979-2012年,我國國內生產總值高速增長,年均增長9.8%,同期世界經濟年均增速隻有2.8%。國內生產總值由1978年的3645億元急速躍升至2012年的約52萬億元(圖1)。經濟總量占世界的份額由1978年的1.8%提高到2012年的11.5%,成為僅次於美國的世界第二大經濟體。城鎮化水平由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%,城鎮總人口年均增加1586萬人。工業生產能力迅速提高,主要工業產品產量迅猛增長。2012年,原煤產量達到36.5億噸,比1978年增長4.9倍;粗鋼7.2億噸,增長21.8倍;水泥22.1億噸,增長32.9倍;汽車1928萬輛,增長128.3倍。我國能源消費總量年均增長5.6%。

圖1 1978-2012年中國國內生產總值變化

這一時期,人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾。“一要吃飯,二要建設”,是指導我國經濟工作的一項基本原則。與此同時,粗放式的經濟增長方式和不合理的產業結構帶來了大氣汙染、水汙染、土壤汙染、垃圾圍城、土地沙化、水土流失、洪澇旱災等嚴重的環境汙染和生態退化問題。《1999年中國環境狀況公報》顯示:中國主要城市空氣質量嚴重惡化,66.9%的城市超過國家空氣質量二級標準,北京成為全球空氣汙染最嚴重的城市之一。中國主要河流有機汙染普遍,麵源汙染日益突出:遼河、海河、淮河、黃河汙染嚴重(遼河水質監測斷麵中劣Ⅴ類占69.3%,海河、淮河、黃河Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷麵比例分別為49.7%、56.2%、63.1%),141個國控城市河段中,63.8%的為Ⅳ至劣Ⅴ類水質。太湖、滇池、巢湖等主要湖泊富營養化嚴重。近岸海域以劣四類和二類海水為主。1985年後黃河年年斷流,1997年黃河斷流天數達227天。森林覆蓋率13.9%,明顯低於世界森林覆蓋率26.0%的水平。沙化土地168.9萬平方公裏,占國土麵積的17.6%。1998年全國共有29個省(區、市)遭受了不同程度的洪澇災害,長江、嫩江、鬆花江等暴發特大洪災,造成了極為嚴重的生命和財產損失。

黨中央、國務院高度重視生態環境保護。1978年底中共中央以中發 (1978) 79 號文件轉發了國務院環境保護領導小組《環境保護工作匯報要點》,明確指出:消除汙染、保護環境是進行經濟建設、實現四個現代化的重要組成部分。1983年底召開第二次全國環境保護會議,時任國務院副總理李鵬宣布保護環境是我國必須長期堅持的一項基本國策。1995年江澤民同誌在《正確處理社會主義現代化建設中的若幹重大關係》講話中強調“要把控製人口、節約資源、保護環境放到重要位置,使人口增長與社會生產力的發展相適應,使經濟建設與資源、環境相協調,實現良性循環。” 2004年胡錦濤同誌在中央人口資源環境工作座談會上講話指出,“要徹底改變以犧牲環境、破壞資源為代價的粗放型增長方式,不能以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長,不能以眼前發展損害長遠利益,不能用局部發展損害全局利益”,“實現自然生態係統和社會經濟係統的良性循環”。

形成了生態環境保護法律體係。1979年9月《環境保護法(試行)》頒布實施,成為我國曆史上第一部環境法律。1982年施行的《憲法》第26條“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治汙染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木。”1982年8月,全國人大常委會審議通過了《海洋環境保護法》;1984年5月和1987年9月,分別通過了《水汙染防治法》和《大氣汙染防治法》。1989年12月,《環境保護法》正式出台。20世紀90年代頒布了《固體廢物汙染環境防治法》《環境噪聲汙染防治法》等,1995年8月,國務院簽發了我國曆史上第一部流域性法規——《淮河流域水汙染防治暫行條例》。“十一五”期間,頒布了《放射性汙染防治法》《環境影響評價法》《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》等。

環境治理和生態保護成為國民經濟和社會發展規劃的重要內容。“六五”計劃(1981-1985年)將環境保護作為我國國民經濟和社會發展五年計劃的獨立篇章予以闡述。自“七五”計劃開始,環境保護五年規劃成為經濟社會發展專項規劃體係的重要組成部分。“九五”、“十五”計劃進一步強調加強人口和資源管理,加強森林草原生態建設和環境汙染治理、荒漠化和風沙源治理,實施可持續發展戰略,“堅持經濟建設、城鄉建設與環境建設同步規劃、同步實施、同步發展,所有建設項目都要符合環境保護的要求。”“十一五”規劃提出加快轉變經濟增長方式,大力發展循環經濟。根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力,推進形成主體功能區。生態保護的重點從事後治理向事前保護轉變,從人工建設為主向自然恢複為主轉變。環境保護堅持預防為主、綜合治理,強化從源頭防治汙染,堅決改變先汙染後治理、邊治理邊汙染的狀況。

實施可持續發展戰略,建設資源節約型、環境友好型社會。1992年6月,聯合國在裏約熱內盧召開“環境與發展大會”,通過《裏約環境與發展宣言》和《21世紀議程》等文件。在這次大會上,我國向世界承諾走可持續發展道路。1994年3月,我國向全世界率先發布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》。1995年9月,中共十四屆五中全會正式將可持續發展戰略寫入《關於製定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》。1997年黨的十五大報告提出“實施科教興國戰略和可持續發展戰略”,“正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關係。資源開發和節約並舉,把節約放在首位,提高資源利用效率。統籌規劃國土資源開發和整治,嚴格執行土地、水、森林、礦產、海洋等資源管理和保護的法律。實施資源有償使用製度。加強對環境汙染的治理,植樹種草,搞好水土保持,防治荒漠化,改善生態環境。”2002年黨的十六大報告將“可持續發展”納入全麵建設小康社會目標。2003年十六屆三中全會通過《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》,提出統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的“五統籌”要求,其中自然資源保護和生態環境建設是實現經濟社會可持續發展的保證。2007年黨的十七大報告將“全麵協調可持續發展”作為科學發展觀的重要內容,提出“堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路,建設資源節約型、環境友好型社會”,正式將“建設生態文明”作為2020年全麵建成小康社會的五大奮鬥目標之一。同時,將“人與自然和諧”、“建設資源節約型、環境友好型社會”等內容寫入黨章。

(三)綠色發展新時代(2012年-):五位一體,生態經濟

黨的十八大以來,以習近平同誌為核心的黨中央,全麵加強對生態文明建設和生態環境保護的領導,開展了一係列根本性、開創性、長遠性工作,譜就了新時代中國特色社會主義生態文明的華麗篇章,生態環境明顯改善,人民群眾獲得感、幸福感顯著增強。

2012年黨的十八大報告首次使用單獨一章具體闡述生態文明建設,強調“建設生態文明,是關係人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。”提出“五位一體”總體布局,“把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方麵和全過程。”報告把生態文明建設與民生改善緊密結合起來,“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展,形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢,為人民創造良好生產生活環境,為全球生態安全作出貢獻。”2017年黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。要尊重自然、順應自然、保護自然,推進綠色發展,解決突出環境問題,加快生態文明體製改革,建設美麗中國。2022年黨的二十大報告要求必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。堅持山水林田湖草沙一體化保護和係統治理,統籌產業結構調整、汙染治理、生態保護、應對氣候變化,協同推進降碳、減汙、擴綠、增長,推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展。

這一時期中國開啟生態文明建設的新時代,生態文明建設成為黨的執政方針,開創了人與自然和諧共生的現代化道路,開辟了中國特色社會主義的新境界。全社會主動自覺地將綠色發展理念貫徹到各領域全過程,從強調“人與自然和諧共處”遞進到“人與自然和諧共生”,從平衡經濟發展與環境保護的關係遞進到“改善生態環境就是發展生產力”、“綠水青山就是金山銀山”,從主要關注汙染防治和植樹造林遞進到生態文明製度體係建設、生態環境治理、主體功能區布局、以國家公園為主體的自然保護地體係建設、加快產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體係建設、推進碳達峰碳中和,從可持續發展理念的追隨者遞進為全球綠色發展的引領者和貢獻者。

二、理論創新:形成了習近平生態文明思想

黨的十八大以來,以習近平同誌為核心的黨中央,站在中華民族永續發展的高度,在幾代中國共產黨人不懈探索的基礎上,創新綠色發展理念,以前所未有的力度全麵加強生態文明建設,係統謀劃生態文明體製改革,一體化治理山水林田湖草沙,著力打贏汙染防治攻堅戰,形成了習近平生態文明思想,深刻回答了新時代生態文明建設的根本保證、核心理念、宗旨要求、戰略路徑和製度保障,是馬克思主義基本原理同中國生態文明建設實踐相結合、同中華優秀傳統生態文化相結合的重大理論成果。

(一)根本保證:加強黨對生態文明建設的全麵領導

習近平總書記指出:“生態環境是關係黨的使命宗旨的重大政治問題”。以習近平同誌為核心的黨中央把生態文明建設擺在全局工作的突出位置,黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,將“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入黨章,黨的十九大在黨章中增加了“堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”、“增強綠水青山就是金山銀山的意識”、“實行最嚴格的生態環境保護製度”等內容,2018年3月將“貫徹新發展理念”、“生態文明建設”寫入憲法修正案,實現了黨的主張、國家意誌、人民意願的高度統一。在實踐中,落實領導幹部生態文明建設責任製,地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人。實行領導幹部自然資源資產離任審計。中央實行生態環境保護督察製度,查處了一批破壞生態環境的典型案件。

(二)核心理念:綠水青山就是金山銀山

習近平總書記指出,“綠水青山和金山銀山決不是對立的,關鍵在人,關鍵在思路。”“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山。”“自然是生命之母,人與自然是生命共同體”,必須始終站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經濟社會發展。保護自然是增值自然價值和自然資本的過程,應該得到合理回報和經濟補償,要加快健全有效市場和有為政府更好結合的生態產品市場交易機製和生態保護補償製度,探索生態產品價值實現路徑,建立以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體係,把生態優勢轉化為發展優勢。

(三)宗旨要求:良好生態環境是最普惠的民生福祉

習近平總書記指出,“建設生態文明,關係人民福祉,關乎民族未來”、“環境就是民生,青山就是美麗,藍天也是幸福”、“良好生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉。對人的生存來說,金山銀山固然重要,但綠水青山是人民幸福生活的重要內容,是金錢不能替代的”。我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,落實以人民為中心的發展思想,必須解決好人民群眾反映強烈的突出環境問題。習近平總書記強調,打好汙染攻堅戰是關係十四億多中國人民切身利益的大事,也是建設美麗中國的必然選擇。堅持精準治汙、科學治汙、依法治汙,持續深入打好藍天保衛戰、碧水保衛戰、淨土保衛戰。著力建設健康宜居美麗的城市家園,讓城市融入大自然,讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。開展農村人居環境整治行動,建設美麗宜居村莊,讓鄉村再現山清水秀、天藍地綠、村美人和的美麗畫卷。

(四)戰略路徑:綠色發展、係統治理

發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵。習近平總書記指出,“殺雞取卵、竭澤而漁的發展方式走到了盡頭,順應自然、保護生態的綠色發展昭示著未來。”“新時代抓發展,必須更加突出發展理念,堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念”。新時代經濟發展,不再簡單以國內生產總值增長率論英雄,而是從“有沒有”轉向發展“好不好”,必須改變過去過多依賴物質資源消耗、過多依賴規模粗放擴張、過多依賴高能耗高排放產業的發展模式,加快產業結構、能源結構調整,降低碳排放強度,提高資源利用效率,建立健全綠色低碳循環發展經濟體係,打造國家重大戰略綠色發展高地,大幅提高經濟綠色化程度。統籌山水林田湖草沙係統治理和整體保護,築牢國家生態安全屏障,開展大規模國土綠化行動,建立以國家公園為主體的自然保護地體係,加強生物多樣性保護,逐步實現碳達峰碳中和。

(五)製度創新:建構生態文明頂層設計的“四梁八柱”

習近平總書記強調:“我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體製不健全、製度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關。”必須堅持用最嚴格製度最嚴密法治保護生態環境,加強生態文明頂層設計和法律法規、標準體係、用途管製、生態環境監測監管、政績考核、環保督察等製度體係建設,引導、規範和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為。黨中央、國務院出台生態文明體製“1+6”改革方案,架構了自然資源資產產權製度、國土空間開發保護製度、空間規劃體係、資源總量管理和全麵節約製度、資源有償使用和生態補償製度、環境治理體係、環境治理和生態保護市場體係、生態文明績效考核和責任追究製度,建立了生態文明製度體係的“四梁八柱”。全國人大及其常委會通過憲法修正案,將生態文明建設寫入憲法,製定長江保護法、濕地保護法等7部法律,修改環境保護法、大氣汙染防治法等17部生態環境相關法律,生態環境領域現行法律達到30餘部、行政法規100多件、地方性法規1000餘件。設定並嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線製度,建立資源環境承載能力監測預警機製。建立起覆蓋全國的主體功能區製度,根據區域主體功能定位,實行差別化政績考核製度,不唯經濟增長論英雄。健全源頭預防、過程控製、損害賠償、責任追究的生態環境管理製度。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體係,探索編製自然資源資產負債表,對領導幹部實行自然資源資產和環境責任離任審計。建立領導幹部任期生態文明建設責任製,完善節能減排目標責任考核及問責製度。

(六)共同事業:共謀共建共治共享

習近平總書記指出:“生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業”。“國際社會應該攜手同行,共謀全球生態文明建設之路”。生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業,要把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動。加強生態文明宣傳教育,增強全民節約意識、環保意識、生態意識,開展綠色生活創建活動,實行垃圾分類。建設綠色家園是人類的共同夢想,我國在推進國內生態文明建設的同時,推動生態文明和綠色發展理念走出去。黨中央以大國思維、全球視野、國際眼光,秉持人類命運共同體理念,積極參與全球氣候治理,引領全球氣候變化談判進程,推動《巴黎協定》生效實施。全力推進全球生物多樣性治理,攜手打造綠色“一帶一路”,共建繁榮、清潔、美麗的世界。宣布中國力爭於2030年前二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和。CBD COP15成立昆明生物多樣性基金,為全球生物多樣性治理提供了強大的政治推動力,推動部分達成 “2020後全球生物多樣性框架”。2013年2月,我國生態文明理念被正式寫入聯合國環境規劃署第27次理事會決議案文。2016年5月,聯合國環境規劃署發布《綠水青山就是金山銀山:中國生態文明戰略與行動》報告,為全球可持續發展提供了中國智慧、中國方案。

四、實踐成效:發生了曆史性、轉折性、全局性變化

黨的十八大以來,黨中央、國務院以前所未有的力度抓生態文明建設,作出了一係列根本性、開創性和長遠性的決策部署,各地區各部門認真貫徹落實,全社會積極響應行動,我國生態文明建設發生了曆史性、轉折性、全局性變化。

(一)傳統能源消耗及碳排放大幅下降

完整準確全麵貫徹新發展理念,將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局和經濟社會發展全局。2021年,我國煤炭消費比重降低到56%左右,清潔能源占比上升到25.5%左右,可再生能源發電裝機增長2.1倍突破了10億千瓦,光伏、風能裝機容量、發電量均居世界首位,近十年的我國能源消費增量有2/3來自於清潔能源。持續推進產業結構調整,堅決遏製高耗能、高排放項目盲目發展,全國燃燒鍋爐和窯爐從50萬台減少到2022年的10萬台。淘汰落後和化解過剩產能鋼鐵達到3億噸、水泥4億噸、平板玻璃1.5億噸重量箱。建立世界最大清潔煤電體係,有10.3億千瓦煤電機組完成了超低排放改造;6.3億噸粗鋼產能正在或者已經完成超低排放改造。淘汰老舊和高排放機動車輛超過3000萬輛。能耗強度累計下降26.2%,是全球降低最快的國家之一。2021年全國單位GDP二氧化碳排放比2005年下降50.3%,基本扭轉了二氧化碳排放快速增長的局麵。

(二)生態環境質量明顯改善

隨著國務院發布實施《大氣汙染防治行動計劃》《水汙染防治行動計劃》《土壤汙染防治行動計劃》,汙染防治攻堅戰階段性目標任務圓滿完成,主要汙染物排放總量持續下降,生態環境質量明顯改善,藍天白雲、清水綠岸明顯增多,人民群眾生態環境獲得感顯著增強。與2015年相比,2021年全國地級及以上城市細顆粒物(PM2.5)平均濃度(30ug/m3)下降34.8%,曆史性達到了世衛組織第一階段過渡值,城市空氣質量優良天數比例達到87.5%;全國地表水優良水質斷麵比例達到84.9%,劣Ⅴ類水體比例下降至1.2%,長江流域、西北諸河、西南諸河、浙閩片河流和珠江流域水質為優,黃河流域、遼河流域和淮河流域水質良好。一類水質海域麵積占管轄海域麵積的97.7%,近岸海域優良水質麵積比例達81.3%。全國受汙染耕地安全利用率和汙染地塊安全利用率雙雙超過90%。全國地級及以上城市新建汙水管網達到9.9萬千米,1200多家省級及以上工業園區實現汙水集中處理,城市建成區黑臭水體消除比例達到98.2%。全國10638個農村“千噸萬人”水源地全部完成保護區劃定,29個省、市、自治區完成縣域農村生活汙水處理規劃編製,15萬個建製村完成環境整治。全麵禁止“洋垃圾”入境,實現固體廢物“零進口”目標。

(三)生態保護成效持續向好

深入開展大規模國土綠化行動,構建以國家公園為主體的自然保護地體係,開展山水林田湖草生態保護修複工程試點,通過劃定生態保護紅線保護了最重要的生態空間。全國森林覆蓋率達到24.02%,森林麵積達到34.6億畝,貢獻了全球1/4的綠色增量,成為全球“增綠”的主力軍。保護草原麵積39.68億畝,生態修複草原5.14億畝,草原綜合植被覆蓋度達到50.32%。保護濕地麵積8.5億畝,設立了64處國際重要濕地、901處國家濕地公園,濕地保護率達到50%以上。累計完成防沙治沙任務2.82億畝,封禁保護沙化土地2658萬畝,一半以上可治理沙化土地得到治理,實現了由“沙進人退”到“綠進沙退”的曆史性轉變。初步劃定的生態保護紅線麵積約占全國總麵積的25%,覆蓋了大量重點生態功能區、生態環境敏感區與脆弱區、生物多樣性分布的關鍵區域,保護了全國近40%的水源涵養與洪水調蓄功能、約32%的防風固沙功能,以及約45%的固碳量。正式設立了三江源等第一批5個國家公園,批複了《國家公園總體布局方案》,整合優化了約占陸域國土麵積18%、海域麵積4.6%的自然保護地體係,劃定了35個生物多樣性保護優先區域,有效保護了約90%的陸地生態係統類型和74%的國家重點保護野生動植物種群。先後組織命名了6批共468個國家生態文明建設示範區,國家森林城市增至219個。

五、問題挑戰:生態環境保護任重道遠

我國生態文明建設仍處於壓力疊加、負重前行的關鍵期,保護與發展長期矛盾和短期問題交織,生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解。

(一)“雙碳”目標下經濟結構轉型任務艱巨

2020年9月,在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上,習近平總書記提出我國在2030年前力爭實現碳排放達到峰值,爭取於2060年前實現碳中和。碳達峰碳中和目標被寫入2021年《政府工作報告》以及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。

推進碳達峰碳中和目標,降低產業能耗和碳排放是關鍵。《中共中央 國務院關於完整準確全麵貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以及國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》提出,到2025年,單位GDP能耗比2020年下降13.5%,單位GDP二氧化碳排放比2020年下降18%,到2030年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%以上。作為世界最大的發展中國家,中國正處於工業化及城市化的關鍵時期,在保持經濟平穩增長的同時實現“雙碳”目標的任務艱巨。

我國作為“世界工廠”和製造業大國,工業產業既是傳統用能大戶,又是我國二氧化碳排放的主要領域。2021年中國三次產業占比分別為7.3%:39.4%:53.3%。第二產業增加值占比已經從改革開放初期的47.7%下降到39.4%,但從第二產業內部結構看,製造業總體上處在價值鏈中低端,勞動密集型和傳統“三高一低”型(高投入、高能耗、高汙染、低效益)產業占比仍然較高,高技術製造業占規模以上工業增加值比重僅為15.1%。

我國經濟快速發展是以大量的能源消費為代價的,以煤為主的能源生產和消費結構短期內難以根本改變,需要立足國情,穩步轉型。我國現已成為世界最大的鋼鐵、建材、電解鋁、化工等大宗原料及材料的生產國和供應國,世界最大煤炭消耗國、第二石油消耗國。2021年,全國原煤產量41.3億噸、煤炭消費量29.34億噸,分別比上年增長5.7%、4.6%(圖2)。過去十年,盡管煤炭消費量占能源消費總量的比重下降了12.5個百分點,但仍然高達56%。煤電裝機容量11.1億千瓦,占總裝機容量的46.7%;以燃煤發電為主的火力發電量5.77萬億千瓦時,占全國總發電量的71.1%。我國還是油氣進口大國,油氣對外依存度長期居高不下。2021年,我國原油和天然氣進口量分別為5.13億噸、1675億立方米,對外依存度分別為72%、44.9%。在較長一段時期內,煤炭仍將是生產消費的主體能源,火電仍將在電力結構中占主導地位,化石能源向非化石能源的結構轉型不可能一蹴而就。

圖2 2012-2021年中國原煤產量及消費量

我國的能源利用效率有待進一步提高。2020年我國GDP為14.72萬億美元、二氧化碳排放100億噸、單位能源供給的二氧化碳排放強度是2.01億噸CO2/億噸標煤。每萬億美元GDP能耗達3.43億噸標煤,是當前世界平均水平的1.5倍,是日本的2.64倍;每萬億美元GDP對應的二氧化碳排放6.93億噸,是日本的3.07倍。從結構來看,中國碳排放占比最高的產業門類分別為電力、蒸汽和熱水(47%),黑色金屬冶煉及壓延加工業(19%),非金屬礦產(11%),運輸、倉儲、郵電服務(7%),合計占比超過84%,主要集中在能源資源行業。另外,高能耗、高排放行業的末端治理和CCUS(碳捕集、利用與封存)技術還不成熟,相關設施規模較小。目前中國已建成投產、在建及擬建的碳捕集與封存設施數量占全球總量的7.7%,占比遠低於美國的50.8%。2021年我國捕集規模在30萬噸/年以下的CCUS項目數量占比達88.9%,超過60萬噸/年的項目僅占3.7%,而美國CCUS單項年均碳捕集規模約241.4萬噸/年。燃煤電廠的二氧化碳捕集量一般多為10-15萬噸/年,僅占其煙氣排放量的不足5%。

(二)環境汙染排放形勢依然嚴峻

全國生態環境質量已明顯改善,麵對總量和強度雙控要求,生態環境穩中向好的基礎還不穩固。2018年5月18日,習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出:“我國環境容量有限,生態係統脆弱,汙染重、損失大、風險高的生態環境狀況還沒有根本扭轉,並且獨特的地理環境加劇了地區間的不平衡。”

大氣環境治理仍需持續發力。中國以煤炭為主的能源消耗量持續增長是產生大氣汙染物和碳排放的主要原因,效率低下的能源生產和利用過程產生了85%的顆粒物和幾乎所有的硫氧化物和氮氧化物。2021年全國339個地級及以上城市中,城市環境空氣質量超標城市占比為43.1%。還有29.8%的城市PM2.5平均濃度超標,區域性重汙染天氣過程仍時有發生。465個監測降水的城市(區、縣)30.8%出現酸雨,酸雨區麵積約36.9萬km2。

水生態環境改善成效還不穩固。全國3632個地表水環境國考斷麵中劣Ⅴ類水質斷麵比例為1.2%。1900個國家地下水環境質量考核點位中Ⅴ類水質點位占20.6%,少數地區消除劣Ⅴ類斷麵難度較大。長江、黃河、淮河、海河、珠江、鬆花江、遼河等重點流域部分區域輕度汙染,701個水生態監測點中19.1%為較差及很差狀態。太湖、巢湖、滇池等部分重點湖泊中輕度汙染,藍藻水華居高不下,環湖汙染源存在汙染風險,水生態係統失衡等問題亟待解決。遼東灣、渤海灣、長江口等近岸海域汙染較為嚴重,無機氮和活性磷酸鹽指標嚴重超標。

(三)生態保護修複任重道遠

我國生態空間質量有待大幅提升。自然生態係統總體仍較為脆弱,生態承載力和環境容量不足,生態破壞事件時有發生。我國中度以上生態脆弱區域占全國陸地國土麵積的55%,其中極度脆弱區域占9.7%,重度脆弱區域占19.8%,中度脆弱區域占25.5%。

土地退化仍然嚴重。全國水土流失麵積達267.42萬km2,占國土麵積(未含香港、澳門特別行政區和台灣省)的27.96%,其中,中度、強烈及以上等級侵蝕麵積占全國水土流失麵積的35.6%;荒漠化土地總麵積261.16萬km2,占國土麵積的27.2%。

我國森林覆蓋率還低於全球31.2%的平均水平。人均森林麵積0.16公頃,不足世界人均森林麵積的1/3;人均森林蓄積12.35m3,僅為世界人均森林蓄積的1/6。森林係統低質化、森林結構純林化、生態功能低效化、自然景觀人工化趨勢加劇,每年違法違規侵占林地約200萬畝。

全國草原超載過牧情況嚴重,單位草原麵積實際載畜量內蒙古自治區約為蒙古國的2.8倍、新疆維吾爾自治區是哈薩克斯坦共和國的5倍。中度和重度退化草原麵積仍占1/3以上,可利用天然草原90%存在不同程度的退化。

我國濕地生態係統仍然麵臨著盲目圍墾、基建占用、環境汙染等威脅,全國濕地麵積近年來每年減少約510萬畝,導致濕地生態功能下降,生物多樣性喪失。

生物多樣性保護麵臨嚴重威脅。對全國34450種高等植物的評估結果顯示,需要重點關注和保護的高等植物達10102種,占評估物種總數的29.3%,其中受威脅的高等植物有3767種、近危等級的2723種、數據缺乏等級的3612種。4357種已知脊椎動物(除海洋魚類)的評估結果顯示,需要重點關注和保護的脊椎動物達2471種,占56.7%,其中受威脅的脊椎動物有932種、近危等級的598種、數據缺乏等級的941種。遺傳資源不斷喪失和流失,部分珍貴和特有的農作物、林木、花卉、畜、禽、魚等種質資源流失嚴重。

六、新時代我國推動生態文明建設進一步發展的主要建議

深入貫徹習近平生態文明思想,立足新發展階段,貫徹新發展理念,構建新發展格局,基於碳達峰碳中和目標導向,調整優化產業結構、能源結構和空間結構,建立健全綠色低碳循環發展經濟體係,促進經濟社會發展全麵綠色轉型,是解決我國資源環境生態問題的基礎之策。

(一)優化產業結構,促進經濟綠色低碳循環發展

推動產業結構優化升級。堅持市場調節和政府引導相結合,加強國家產業政策的合理引導,以節能減汙降碳綠色為導向,修訂產業結構調整指導目錄。發展生態循環農業,加強綠色食品、有機農產品認證和管理。建立清單台賬,完善循環產業鏈條,加快能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材等高能耗高排放產業智能化、綠色化改造升級。加快發展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興產業,建設綠色製造體係,提高產業鏈供應鏈現代化水平。推進互聯網、大數據、人工智能、新一代移動通信等與工業化高度融合,積極發展數字經濟。提高研發設計、科技成果轉化服務等生產性服務業比重和水平。

優化能源結構,提升能源利用效率。加快構建清潔低碳安全高效的能源體係,提升可再生能源利用比例。優化能源供應結構、使用結構和消費結構。堅持集中式與分布式並舉,優先推動風能、太陽能就地就近開發利用,因地製宜開發水能,積極安全有序發展核電,合理利用生物質能,加快推進抽水蓄能和新型儲能規模化應用。統籌推進氫能“製儲輸用”全鏈條發展。大幅提升能源利用效率,嚴格控製能耗和二氧化碳排放強度,合理控製能源消費總量,統籌建立二氧化碳排放總量控製製度,不斷提高非化石能源消費比重。完善電力等能源品種價格市場化形成機製,統籌煤電發展和保供調峰,提高電網對高比例可再生能源的消納和調控能力。

(二)強化用途管控,守住自然生態安全邊界

以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,進一步細化和完善國土空間規劃體係,優化國土空間開發保護格局。科學精細核實各省各市國土空間總體規劃劃定的生態空間、農業空間、城鎮空間“三類空間”和生態保護、基本農田和城鎮開發“三條紅線”,強化國土空間規劃和用途管控落地實施,嚴守生態保護紅線,嚴控生態空間占用。以“兩屏三帶”及大江大河重要水係為骨架的國家生態安全戰略格局為基礎,以國家重點生態功能區、生態保護紅線、國家公園等國家級自然保護地為重點,實施山水林田湖草沙冰生態保護係統修複治理重大工程,解決一批重點區域的核心生態問題,增強生態係統的連通性和穩定性,提升生態係統功能。

深入推進大規模國土綠化,大麵積增加生態資源總量,有效拓展生態空間;大幅度提升生態資源質量,提供更多優質生態產品。深入推進退耕還林還草工程,逐步將陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重汙染耕地、嚴重石漠化耕地、易地扶貧搬遷騰退耕地等不宜耕種耕地納入工程範圍。加強三北、長江、珠江、太行山等防護林體係工程建設。持續推進京津風沙源治理、岩溶地區和大江大河上遊或源頭石漠化綜合治理工程。繼續實施農牧交錯帶已墾草原治理工程。加強鄉村原生植被、自然景觀、小微濕地和野生動植物保護,因地製宜開展鄉村片林、四旁綠化建設。以創建綠化模範城市、森林城市、園林城市、公園城市、生態城市為載體,適當留白增綠,擴大綠地麵積,美化人居環境,推進城市綠地係統建設。

(三)狠抓技術攻關,增強綠色低碳科技創新能力

聚焦節能環保、清潔生產、清潔能源、生態保護與修複等領域,構建市場導向的綠色技術創新體係。加強創新能力建設,培育建設一批綠色技術國家重點實驗室、國家技術創新中心、國家科技資源共享服務平台等創新基地平台,支持龍頭企業整合高校、科研院所等力量、產業鏈上下遊資源,建立綠色技術創新攻關聯合體。建立完善綠色低碳技術評估、交易體係,加快創新成果轉化。製定發布綠色產業指導目錄、綠色技術推廣目錄、綠色技術與裝備淘汰目錄,引導綠色技術創新方向。積極發揮國家綠色發展基金和國家科技成果轉化引導基金作用,圍繞化石能源綠色智能開發和清潔低碳利用、可再生能源大規模利用、儲能、二氧化碳捕集利用和封存、智能電網、綠色基礎設施、生態係統保護修複等重點,實施一批具有前瞻性、戰略性、顛覆性的國家重大科技攻關項目,加快節能、減汙、降碳、擴綠、增匯關鍵核心技術研發和創新成果產業化規模化市場應用。

(四)完善政策機製,加大製度保障力度

發揮法律法治引領規範作用。推進生態文明建設領域立法體係的協調統一,健全和完善清潔生產、汙染防治、生態安全與自然資源保護領域專項法,增加減汙降碳協同增效、綠色低碳發展等相關內容。對現有的資源環境法律體係進行梳理、比較,修訂現行各部環境資源法律中規定不一致的內容。完善地方法規標準體係,加強地方法規與上位法的銜接。強化執法督察,探索實行跨領域跨部門綜合執法,建立健全綜合執法主管部門、相關行業管理部門、綜合執法隊伍間協調配合、信息共享機製和跨部門、跨區域執法協作聯動機製。強化生態環境司法,探索設立生態環境專門審判庭、合議庭或者巡回法庭,推進生態環境行政公益訴訟。建立高層級的生態環境保護協調機製,完善環境保護督察體係。

進一步完善製度創新體係。建立健全源頭預防、過程控製、損害賠償、責任追究的生態環境保護製度、以排汙許可製為核心的固定汙染源監管製度、國土空間規劃和用途管控製度、主體功能區製度、重點生態功能區產業準入負麵清單製度、自然資源產權登記和資源有償使用製度、以林長製、河長製、湖長製、山長製為核心的虞衡製度、以國家公園為主體的自然保護地體係保護製度、綠色產品認證製度、綠色產品政府采購製度、綠色技術知識產權保護製度、生態文明建設目標評價考核製度、領導幹部自然資源資產離任審計製度、生態環境保護督察製度等。加強重大決策事前調查研究、科學論證、風險評估和事後政策執行、評估、監督機製。分類完善資源要素市場有效配置的體製機製,進一步健全排汙權、用能權、用水權、用電權、碳排放權交易機製,降低交易成本。健全生態補償和生態產品價值實現機製。積極發展綠色信貸、綠色債券、綠色保險等綠色金融。

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